1992年，英国率先将PPP模式应用于交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理等工程项目，接着智利、葡萄牙、巴西跟进。本世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织在全球大力推广“PPP”的理念和经验，发展中国家也开始纷纷实践。

　　有人说，英国和其他国家PPP的最初背景是财政吃紧，不得不借助市场的力量，而中国是政府不缺资金来源，尤其是全球货币超发，导致城市土地价值激增，政府更不缺资金。通过PPP尽快形成基础设施资产是政府平抑货币超发的有效办法。将此作为我国发展PPP的客观依据是不恰当的。我国大力发展PPP的原因有：一是财政吃紧，尽管财政收入增长很快，但财政支出的增长更快，政府债务不断增加；二是为了保增长，就得加投资，通过PPP模式是增加投资的重要途径；三是十八届三中全会提出要让市场在资源配置中起决定作用，实际上政府在资源配置中占据了主导地位，通过PPP模式推进改革，也是理顺政府和市场关系的一个方面；四是经过30多年的发展，民间的确积累的一大批资金，PPP模式也是动员民间资金的有效方式。

　　我国正式实施PPP始于2014年。国家发改委报请国务院印刷了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）提出在公共服务、资源环境、生态保护基础设施等领域，积极推广PPP模式。紧接着，发改委研究起草了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），对PPP要点和推广中存在的问题提出了具体要求，并要求各地按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。与此同时，财政部成立了PPP中心，发布了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，同时公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资1800亿元。2015年，发改委联合财政部和住建部等五部委印刷了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，为推行PPP模式制定了统一的制度规范。

　　由于发改委和财政部分别推行PPP模式，虽基本思想一致，但具体操作细则仍有差异，产生了一些不必要的矛盾，引起市场担忧。到2016年年中，PPP项目投资规模达到10万亿，如此庞大的项目管理成为急待解决问题，明确发改委与财政部的分工提上日程。7月7日，国务院常务会议明确了部门职责分工，发改委统筹PPP传统基础设施领域，财政部统筹PPP公共服务领域。8月10日，发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，10月24日发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，财政部也公布了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》。不过，这种笼统规定如不进一步明确界定“基础设施”和“公共服务”，还会给实际操作带来困难，因为二者在很多方面是重合的，很多基础设施就是提供公共服务的。发改委的工作导则弱化了财政部力推的物有所值评价和财政可承受能力评价，强调招投标选择合作伙伴，而财政部的办法则强调政府采购选择社会资本。在实施机构方面，发改委的范围较宽，包括地方政府行业主管部门及其委托的相关单位，而财政部则限定在地方政府及其指定的有关职能部门和事业单位。人们更担心， 财政部的PPP项目，发改委不承认；发改委的PPP项目，财政不予列支。于是，两部委联合发布了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》，要求各地加强部门间协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。

　　在两部委的大力推动下，中国的PPP进入了快车道。据财政部PPP中心公布的全国PPP综合信息平台项目库第五次季报数据显示，截至2016年末，入库PPP项目11260个，投资额13.5万亿元，分别比年初增长61%和66%。其中，已签约落地1351个，投资额2.2 万亿元，落地率31.6%。发改委传统基础设施领域PPP项目库入库项目15966个，项目总投资15.9万亿元。其中，有1400个已公示社会资本方中标人的项目通过PPP方式进行投资，总投资2.4万亿元，落地率15.1%。

　　虽然PPP模式快速推进，但民间资本的参与率依然不高。财政部PPP中心的季报显示，落地项目签约社会资本共419家，民营独资104家和民营控股59家，占比39%，而国有独资119家和国有控股113家占比55%。由于PPP项目投资多，建设周期长，需要企业垫付资金，因此现金流成为企业参与需要面对的首要问题，虽然国企资金雄厚，承担风险的能力较强，但国企参与过多，PPP并未起到分摊公共部门财政压力的作用。因此，如何进一步提高民间资本的参与度，仍然是一个急待解决的重要问题。