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码报:农村土地三权分置陷尴尬:“经营权”性质不清

时间:2016-11-02 13:13来源:第一财经日报 作者:118开奖 点击:
土改 三权分置尴尬: “经营权”性质不清 邵海鹏 中央再提“三权分置”,并将其置于历史高度,意味着未来的土地改革将深入推进。 中办、国办近日印发《关于完善农村土地所有权

  土改 三权分尴尬: “经营权”性质不清

  邵海鹏

  中央再提“三权分置”,并将其置于历史高度,意味着未来的土地改革将深入推进。

  中办、国办近日印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(下称《意见》),将农村土地所有权、承包权、经营权(下称“三权”)分置并行视为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

  业内评价称,这是近年来土地制度改革中非常重大的改革,也是对之前土改思路的进一步确认,下一步会继续修订土地相关法律。“三权分置”虽是一项比过去都有进步的制度安排,但还需要正视制度创新之外所面临的难题。

  两次土地权利的分离

  改革开放近四十年来,中国农村形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度,且“家庭联产承包责任制”或“家庭承包经营”还被正式载入宪法。这期间经历了两次土地权利的分离。

  相对于人民公社“大锅饭”,“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”的劳动分配方式显然更加吸引农民。第一次权利分离,就是将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来,实现“一权变两权”。此前,国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆接受《第一财经日报》记者专访时表示,“大包干”的本质意义就是调整农民、集体、国家之间的收入分配关系。

  “两权分离”后,由于土地的承包经营主体和实际的经营者高度统一,弊端并没有暴露出来。但是,随着工业化、城镇化的深入发展,农民大量转移,承包主体和经营主体不断分离,农业经营体制创新日趋迫切。为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势,就有必要“两权变三权”,即第二次的权利分离,土地的承包权与经营权的分离。第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利,承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权,而非承包权。

  叶兴庆说,之前对土地流转比较谨慎。将“三权分置”上升到国家政策层面上,实际上是对现实的追认,对未来趋势的顺应。

  农业补贴的错位

  1998年起,各地第一轮承包陆续到期,中央决定赋予农民长期而稳定的土地承包权,决定在原承包期15年的基础上再延长30年。

  叶兴庆认为,国家已经将相当一部分处分权给了农民,如出租、转包、流转等都是处分权的具体形式。十八届三中全会进一步赋予农民对土地承包经营权抵押、担保的权能。只是,仍然未将继承权、交易权赋予农民。

  由此可以看出过去30多年来很明显的政策脉络,即农地的产权分割不断从集体所有权向农户的承包经营权倾斜。农民的土地承包权一直被中央政策强调,但是过分强调也会造成诸多负面影响。比如,中央每年对“三农”大量补贴,这些补贴分配给享有土地承包权的农民。也就意味着,承包土地但是不种地的人会拿到补贴,种地的人反而拿不到。而最终我国农业的现代化需要依靠经营者,特别是租地的农场主。

  叶兴庆称,这是不符合补贴政策的本意的。补贴一定要兼顾到承包者和经营者的利益平衡。因为补贴就是要补贴先进生产力,补贴出农民的种粮积极性来。

  在华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员桂华看来,多年来这一系列的改革出现了一个滑稽现象,即“终于将土地确权到不种地的人手中”。他接受《第一财经日报》记者采访时表示,土地制度改革的初衷本来是“谁种地谁拥有土地”,只有这样才能“地尽其利、物尽其用”,但是城镇化带来了人地分离,拥有土地的人不再种地的荒诞现象普遍存在,导致土地要么撂荒,要么流转到新型农业经营主体手中。这跟改革初衷是相违背的。

  他说,真正种地的人不掌握土地资源,真正种地的人不拥有土地权利。这是农业经营体制创新所面临的困境。

  “三权分置”面临的难题

  脱胎于承包经营权的承包权、经营权,其实面临着法律上以及学术理论上的尴尬,2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权,但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权,还是债权,尚未明确。

  农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐对本报称,这是一个很大的问题,但是理论上尚未有统一认识。

  桂华也提到,经营权的性质不清楚是一个非常大的制度障碍。承包经营权和经营权,从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权还是物权的话,那么一物一权,一个物上不能设两个物权。当初改革的目的就是为了将资源配置给生产者,但是生产者现在拥有的只是一个债权,实际上仍然面临着投资没有积极性的难题,而且债权容易违约。

  桂华认为,这是制度的缺陷。而且《意见》也没有解决这一问题,可能会在未来的相关法律修订中予以解决。

(责任编辑:本港台直播)
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