本报记者 周潇枭 北京报道

　　导读

　　目前，我国个税占比较低，占全部税收收入比重为6%，这使得个税在收入调节上作用有限。此外，资本存量收入扩大了城镇居民贫富差异，高收入群体的利息、股息、售卖资产等资本存量收入，并没有相应的财产税或资本利得税作为调节工具。

　　作为改革中的“硬骨头”，央地关系如何调整一直在热烈的讨论中。

　　尤其是随着营改增试点的全面推进，央地收入格局跟着改变。虽有增值税央地五五分成的过渡政策，11月29日国务院常务会议还对配套的增值税返还政策加以明确，但地方缺乏主体税种且过渡方案难以长久，央地关系调整需加快推进。

　　按照深化财税体制改革总体方案部署，2016年要基本完成改革重点任务，其中“央地事权和支出划分改革基本达成共识”，似乎离预期仍有一段距离。

　　12月3日，在中国人民大学国家发展与战略研究院主办的“央地关系大逆转——国家治理能力提升的关键步骤”专题论坛上，针对当前经济运行中的一些突出问题，即财税体系需要治理经济波动、改善收入分配、治理环境污染等，主报告提出了一套方案，认为中央政府需从过去以政策制定为主，转型到制定政策与提供公共服务并重，建议将失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助、污染治理、户籍管理等职能交由中央政府负责。

　　增加中央政府职能？

　　央地格局，影响深远。

　　今年来，部分城市房价的暴涨，追究背后原因，地方政府对“土地财政”的依赖，是重要原因之一。地方在拉动经济、提升公共服务的同时，形成了对土地、房地产的过度依赖，有人分析背后原因在于地方事权重、财力轻，导致了“土地财政”的产生。

　　而此次的央地关系讨论，撰写主报告的人大国发院研究员、人大经济学院教授郑新业表示，1994年分税制改革，atv，较好地促进了经济增长；但随着时间的推移，财税体系需要解决经济中更多突出的问题。

　　比如我国1994年分税制安排，使得政府平抑经济波动、反衰退的财政政策工具非常单一。现有财政体制，失业保险为地方政府职责，很多由低层级政府，如市县政府进行统筹，不同地区可支配的失业保险金差异极大——甚至出现越穷的地方失业保险金越少、但又需支付越多的失业保险金，即失业保险起到的经济稳定器的作用非常有限。

　　另外，我国累进所得税，即个人所得税和企业所得税都由地方政府负责征收。这使得发达国家常用的反衰退的财政工具，如针对个人的退税等，在中国都难以实现。

　　郑新业表示：“因为自动稳定器政策工具都是在地方，中央政府想退税，找不到退税人；中央政府想提升失业保险，也落实不到地方，只能专门找失业非常严重的地区。所得税由地方政府征收，失业保险、城市低保由地方政府负责安排，严重制约了解决收入不平等，即‘限高’和‘垫低’目标的实现。”

　　再比如，当前中国收入差距较大，基尼系数较高等现状，也急需财税体制配合。

　　目前，我国个税占比较低，占全部税收收入比重为6%，这使得个税在收入调节上作用有限。此外，资本存量收入扩大了城镇居民贫富差异，高收入群体的利息、股息、售卖资产等资本存量收入，并没有相应的财产税或资本利得税作为调节工具。不同地区低保水平差异较大，且由地方财政承担，部分地方财力不堪重负。

　　为此，郑新业建议，要完善政府执政基础设施，如建立社会保障体系，将个人收入、财产等信息纳入该系统，方便财产核查，区分穷人和富人，同时建议开征遗产与赠与税；将失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等支出由中央负责。

　　另外，社会广泛关注的户籍制度改革，郑新业认为，央地关系是户籍改革的拦路虎。

　　因为中央将社会保障、教育、医疗等公共服务支出事权过多下放给地方政府，地方受限于财力，地方公共服务多与户口紧密捆绑，这不利于公共服务均等化的实现；户籍经济价值差距日益拉大，对户籍制度改革提出巨大挑战。

　　还有，当前全民热切关注的环境污染问题。现行体制下，污染治理职能被赋予地方政府，由于治污标准和治污强度直接影响企业产量和利润，企业产量或利润若下降，又会影响地方政府分享的税收收入。不仅如此，若企业利益受损，可能会离开该地，这使得地方政府治理污染动力不足。

　　因此，郑新业建议，将户籍管理、污染治理由中央政府负责，并将现有环保系统进行垂直化管理。

　　改革的难点

　　事实上，除了上述收入分配、户籍管理等突出问题之外，经济中还有不少突出问题，都跟央地财政关系密切相关。