张继峰告诉经济观察报，地方政府提供的承诺函、担保函、安慰函的作用不仅是担保，还具有增信作用。也就说增信的作用要远远大于担保，不是法律意义上的担保函，担保函是指抵押质押保证等几种方式。

　　承诺函主要是地方政府对于某笔融资的承诺，同意放在下一年预算中安排偿还。比如借款十亿元，每年偿还一亿元，每年的本金、利息纳入到每年的预算安排。

　　在张继峰看来，目前多数财政承诺函、安慰函，常用的格式是：“根据XX人大常委会XX号决议，承诺将上述融资本息（回购资金）纳入相应年度（或中长期）财政预算予以安排”。首先，“安排”是一种行为，承诺的内容是在相应年度的财政预算中进行安排的一种行为，直播，尽管性质上具有融资增信的作用，但并不是担保法上的保证；其次，按照上述担保法第六条对“保证”的定义，保证是“当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为”，而政府出具的《承诺函》对应的融资行为，很多时候没有要求融资主体（地方政府平台公司、城投公司）先用现金流还款，不还款（不履行债务）才由财政支持，而是直接由财政支出作为还款来源，因此与担保法上的保证内容不同；再次，对于没有现金流的市政工程项目，很多时候还款来源就是政府的财政支出，《承诺函》安排的还款资金对金融机构来说是第一还款来源（现金流），而不是第二还款来源（保证、抵押、质押）。

　　因此，《承诺函》如果内容是“本息还款安排”的行为承诺，且是融资还款的现金流，不符合担保法对保证的定义，就不是担保，性质不是担保函。当然，如果《承诺函》的内容是“若城投公司无法偿还本息金额，政府财政按照《承诺函》履行担保责任”这样的表述，那么就是法律意义上的保证。一来违反政府不得为保证人，二来担保函、保证行为无效。

　　影响

　　一位融资租赁行业的人士对经济观察报表示，在目前“资产荒”的背景下，金融机构需要安全的优质资产，政府类项目正是这类资产，相对于民营企业，有政府信用支撑，进行市政项目建设的城投公司融资（实际是代政府融资）要安全得多，因此金融机构愿意给其融资，而这种融资需要用财政还款，因此地方财政出具承诺函，将融资的本金和利息纳入财政预算，等于为这个融资增信了，甚至有的金融机构索性根本不看项目，只看政府财政实力，然后人大出具决议，财政出承诺函，就给融资。

　　张华告诉经济观察报，现在贵州的项目使用了一种变通的方式，政府不再出具承诺函之类的担保函件，但是可以出具其他函件。此外，便是以产业基金的形式，例如有些项目会要求地方政府拿出30%的资本金，就不用在出具承诺函。现在地方政府资本金不缺钱，缺的是后期项目融资。贵州省的负债率在全国来说算是比较高的，若是没有政府增信，融资的成本会比较高，也会比较困难，贵州的项目利息太高的话，贵州也负担不起。比如工程项目，融资利息一般由政府出一部分，还会要求施工方补贴一部分，因为毕竟施工方利润高。

　　对于地方政府违规出具承诺函、担保函之类文件，财政部早就三令五申禁止，据经济观察报了解，其实承诺函之类的担保函件在新预算法出台后，东部大部分地区已经不再开具。“在天津做一个项目融资，利息只有5%，这个项目并没有政府提供担保，因为当地财政收入稳定。东部一些省份的融资平台具有高质量资产，比如房地产、旅游、文化等方面的资产。但是贵州的融资平台不少都是‘壳’，即便有资产的，同等资产规模的资产质量也不一样，一旦出现违约，东部省份的融资平台的抵押物更好处置。”张华对经济观察报表示。

　　杜涛经济观察报记者