中央二次明确不救助地方债务背后

　　地方债博弈这三年

　　记者：杜涛

　　“这下压力都在省里了”，一位东部省级财政部门负责债务管理的人士告诉经济观察报

　　这位财政部门债务管理人士感受到的压力，主要来自2016年11月11日国务院办公厅出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》（以下称《预案》）。因为这份文件中最核心的一条明确：“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。”

　　中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对经济观察报表示，“财政部一直在地方经济发展和地方债务之间寻找平衡点。财政部门对地方债务有预警职责，重视危机提前预警处理，财政部门对未来地方债务管理会越来越规范，越来越透明，越来越有信心来把控，地方政府的债务融资和地方政府的融资会彻底切割分开。”

　　在一些城投公司和地方财政部门看来，国务院通过《预案》再一次强调了政府债务和企业债务之间的关系，也再一次打消了一些地方部门对中央托底债务的幻想。这会对市场投资者产生影响，而对于银行来说，也不能像以前那样只要有政府信用背书，就放贷款。《预案》中规定，政府债务或有债务风险事件向上级或省级政府报告，并抄送上级或省级财政部门。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。省级债务应急领导小组督促市县政府落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。

　　《预案》的出台是自十八届三中全会提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”以来，中央政府第二次强调对于地方政府债务“中央不救助”的原则。上一次，是在2014年10月2日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下称“43号文”）中。这一次，《预案》更进一步强调：省级政府对下属市县债务的责任和义务，并表示“启动责任追究程序”。

　　事实上，自2016年10月以来，财政部便密集出台有关规范地方政府举债的相关措施：先是在10月初要求各地专员办督查地方政府违规出具担保函，到之后财政部部署摸底2014年以来全国地方政府融资平台公司、国有企业、事业单位等债务余额情况，开奖，再到《预案》出台。财政部风险防范意识和手段都在加码。

　　为何在审计署已经进行了两次大规模全国政府性债务审计之后，财政部还要摸底2014年至今的地方债务余额？为何在此前早已出台了多份规范文件、并先后置换7.2万亿元地方债务之后，国务院还要再出一份被视为是“43号文加强版”的《预案》？

　　这背后，是国务院对一些地方明股实债、兜底社会投资收益率、借PPP之名贷款等新举债形式的警惕和担忧。而这些变形后的新举债方式，在最近两年间，在举债通道被规范后，在收入紧绷和投资资金缺口的双向考验下，成为一些地方政府的秘密武器。

　　锁定16万亿

　　回头看，“43号文”仅仅是国务院对地方债务管控的开始。

　　通过2014年10月2日出台的“43号文”，中央政府首次全面明确了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，不得通过企事业单位等举措，剥离融资平台政府融资职能，切实做到谁借谁还。

　　在赵全厚看来，“43号文”就是落实修订后的《预算法》，解决了政府间的债务关系，政企之间的债务关系问题。强调了中央对地方政府债务不救助，但是“43号文”没讲清楚省政府对省以下地方政府是否有救助责任。

　　“43号文”出台后不久，财政部、发改委、央行、银监会联合发文《关于开展地方政府存量债务清理甄别初步结果核查工作的通知》，要求核查截止日期至2015年4月8日的一类债务，也就是地方政府直接债务。

　　当时存量债务核查工作的具体分工是：财政部专员办负责核查买断（BT）和工程应付款；发改委核查企业债务，也就是融资平台的债务；中国人民银行、银监会负责核查地方债务中的银行贷款、短融债券等。

　　通过核查存量债务，国务院锁定了地方政府债务。2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议，2015年地方政府债务限额锁定16万亿元。16万亿共分为两个部分，一是最终甄别确认的2014年末地方政府债务余额，一是2015年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额。