中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成认为，在地方债务管理收紧的情况下，棚改贷款和专项建设基金填补的只是地方政府建设项目资金的缺口，“从法律上来讲，棚改贷款、专项建设基金与地方政府债务是没有直接关系的，因为《预算法》规定地方财政是不能担保的，担保不具备法律效力”。

　　但显然，法律上没有承认，并不代表事实上的地方债务不存在。一位地方财税人士告诉经济观察报，一些棚改中贷款是要有地方政府担保的。2016年全年估计棚改贷款可能会有万亿的额度，使用的是人民银行给的PSL（抵押补充贷款），利率4%左右，期限最长可达25年。而但有关银行要求地方政府出具红头文件，也就是担保文件，因此事实上形成了地方债务，只是并没有被纳入2016年地方债务的预算中。

　　风险再防范

　　正是基于各类变形举债方式的风险防范意识，国务院办公厅在今年11月11日出台了《预案》再次明确，中央政府对地方负有偿还责任的债务，实行不救助原则。

　　中财-鹏元政府投融资研究所执行所长温来成说，《预案》实际来说就是中国版的“地方财政破产法”，中国的地方债务风险主要出现在市县一级，省一级的财政比较安全。《预案》对未来地方债务风险的组织指挥体系、预警和预防机制、应急响应、后期处置和保障措施等方面做出详细规定。在预案中将地方政府债务风险划分为四个等级，并且提出了风险处置的方法，比如追究责任以及财政重整等方法。

　　一位省级财政部门人士告诉记者，“《预案》在强化省这一级对于市县债务的监管。其实从‘43号文’开始，到这个都强调了中央不救助原则，省和市县的要自己负责，现在若是出了问题基本都会集中到省这一级。”

　　赵全厚认为，这算是“43号文”的一个延续，也是《预算法》的延续，是加强对地方政府债务管理完善的步骤。总体上来看还是在加强对地方债务管理，不断的健全规章制度，希望地方政府债务管理日益规范化，但是未来具体问责机制还待细化，比如专门的债务问责条例或者问责办法。还有一些细化的规章制度需要出台，比如行政处罚预案，但是也不排除还会出台像“43号文”那样有影响力的文件。

　　不过，赵全厚也表示，“43号文直接影响了政府的融资体系，限制了地方政府投资。必须有规范的融资渠道，才能投资。特别是对地方政府性债务短期内加大基建投资资金约束，那是因为失去政府信用背书后，不少金融机构关闭了对平台公司的放贷通道。”

　　赵全厚表示，2015年1--7月份，政府投资下滑，这段时间地方政府在摸索哪些是合规，哪些不合规的融资方式。2015年7月之后，以PPP、引导基金、产业基金为主的新的融资渠道开始通行。这绕过了“43号文”，解决了地方融资的问题。

　　这让地方政府拉动经济增长最关键的手段——投资，开始面临较多的制约因素。赵全厚说，表面上看，43号文限制了政府融资的途径。使得政府投资“缺资金”，企业投资“缺信心”。这样的直接后果就是各个地方政府投资储备不足，恰恰因为地方政府性债务清理将地方政府投资和经济增长带来了一定冲击。

　　在赵全厚看来，《预案》对社会投资者会更有影响，而对地方政府有双重约束。未来地方政府借钱会越来越遵守规则，地方政府更会注重PPP、股权投资基金。以前玩债权，后面做股权融资为主，但是地方政府搞建设和发展主调是不会变的。

　　中国财政科学研究院院长刘尚希对经济观察报表示，“《预案》是加强地方债务管理的重要内容，也是完善风险管理的重要举措。但是出台并不意味风险很严重，目前整体地方债务风险还是可控，但是要做的有备无患，一旦出现区域性风险，明确了如何应对。”