|
今年是审计署开展决算审计的第二年。在刚刚公布的2016年审计报告中，决算审计的内容被放置在开篇第一部分，这说明国务院和审计署对决算审计工作非常重视。从决算审计报告的内容与重点来看，今年与去年相比，既有相似之处，又有不同发现。其中，“亮眼之笔”就在报告第一部分第一小节中指出的第四点问题，即中央政府决算草案“未按要求报告财政资金绩效情况。主要是预算中未报告相关政策内容和绩效目标，决算草案中未报告相关绩效目标的实现情况”。短短的一句话，却包含推动深层制度性变革的寓意，可以从三个问题入手来理解。 第一，决算草案应该包含哪些不可或缺的内容？实际上，根据国际比较研究可知，决算草案，作为预算执行结果的最终报告，其主要目的，就是能够让全体公民清楚地了解公共财政的钱，已经花到了哪些地方？取得了哪些效果？不仅应该包含预算执行的基本情况，而且要报告公共财政资金究竟花的好不好？ 第二，为什么本港台直播国中央政府决算草案中没有上一点提到的这些主要内容？根本原因是在预算编制的时候，现行预算制度不要求体现出公共财政支出、预算项目与具体政策之间的明确关系，更没有要求包含预算项目执行之后应该实现的绩效目标。由于决算草案是对预算执行最终结果的报告，所以，前者的报告形式与内容，很大程度上受制于预算编制的形式与内容。长期以来，本港台直播国中央政府预算草案的形式就是按照功能性分类为主，报告内容仅限于功能大类的预算收支大数，而不包含这些支出与相关政策之间的绩效关系。换句话说，从既有预算草案来看，所有的预算支出都是为了实现宏观政策，而具体的政策实施究竟能够达到什么样的效果，最终会分解到哪些具体的预算项目，由哪些具体的预算部门来执行？这些公众非常关心的问题，是无法从目前的中央预算草案中找到答案的。所以，在此基础上，决算草案就只能是预算草案基础上的数字累加或调整，仍然看不到资金使用的效果或绩效情况。 第三，为什么预算草案中不包含相关政策内容和绩效目标？因为，当前本港台直播国中央政府预算编制的方法，主要还是以部门预算为基础的分行列支的传统方法，就是在政府功能分类（例如，教育、卫生、医疗、环保、基础设施建设等）的基础上，结合经济分类（例如，人员工资、办公经费、购买公共商品或服务支出、偿还贷款等），按照预算收支分类科目（例如，101 税收收入、201-01 人大事务、201-02政协事务等）进行编列，然后报告数据。这种编制传统与习惯，并不能够清楚地反映出哪些政策与哪些预算支出项目相关，进而也不可能使人明白，分配到各个科目的钱，花掉之后，能够取得多少的绩效与效果。尽管，从2006年开始，中央政府和财政部就提出绩效预算概念，但是直到目前，中央政府还主要在部门项目预算的绩效评价这个层次蹒跚前行，并没有触碰到中央政府预算编制中的“命门”——政策、预算与绩效的协调一致。换句话说，本港台直播国过去十年的绩效预算管理改革，刚刚将中央政府预算管理模式的“一只脚”送进了国际公认的绩效预算模式大门之内，整个庞大的身躯却仍在大门之外。所以，本港台直播国的绩效预算管理改革任重道远，且困难重重。 因此，可以说，今年的决算审计报告所发现并揭露的问题，已经触碰到本港台直播国预算管理制度改革的“命门”，即预算编制的关键，必须聚焦于一个核心的问题，即钱的分配如何实现政策目标并取得相应的绩效。根据国际比较研究可知，主要经济体国家的决算审计，已经从财务审计向绩效审计扩展，并且后者在国家审计工作中所占的比重越来越大，已经成为主流。这里所指的绩效审计，主要是考察预算执行项目与相关政策之间的关系，评价项目执行结果是否有助于政策目标的实现，是否达到预算编制时期提出的绩效目标，是否符合效率、效果、效益的标准等。与此同时，比较研究也发现，绩效审计工作做得好相对比较好的国家，比如新西兰、澳大利亚，这些国家的绩效预算制度也相对完善，并且绩效预算管理改革早于绩效审计工作。比如，在澳大利亚，以绩效为目标的预算管理模式，不仅已经成为国家预算编制与管理的基本制度，而且还是公共部门，以及使用部分公共资金的机构和组织的预算模式，甚至影响到它们的组织管理模式。澳大利亚联邦政府所属的公共部门在进行预算编制的时候，就必须讲清楚项目如何促进政策实施，包括未来绩效目标、绩效评价指标、绩效目标实施方案等等，在此基础上形成联邦政府的预算草案。 由此可见，审计署今年的决算审计工作，其审计重点与视角已经开始发生新的变化，从之前主要关注财务信息的准确性、合理性、合法性等问题，扩展到关注预算与政策的关系、预算执行绩效与政策实施效果之间的关系。换句话说，决算审计工作已经触及绩效预算管理的核心内容，即预算编制的依据，部门申请花钱的理由，需要包括可以达到的绩效目标，相关重要政策，以及如何执行项目，并推动政策落实。从过去十年的审计报告内容来看，从2005年开始，审计署有7年共11次提到推动中央部门项目绩效评价工作，深化绩效预算管理改革。而今年的审计报告，第一次从决算审计角度提到要从中央政府预算编制开始，关注绩效目标与绩效管理问题，可谓非常有意义。拭目以待，今后中央政府的预算绩效管理改革及其以后的预算草案编报工作，将做出怎样的回应。 （作者单位：中国社科院财经战略研究院） 作者：赵早早 (责任编辑：本港台直播) |